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El programa de intercambio de derechos de emisión de dióxido de azufre (SO 2 ) establecido bajo el Título IV de las Enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990 (CAAA) fue el primer sistema de tope y comercio de contaminantes a gran escala del mundo. ('Comercio de permisos' y 'cap-and-trade' son sinónimos.) El propósito declarado del Programa de Lluvia Ácida era reducir las emisiones anuales totales de SO 2 en los EE. UU. en diez millones de toneladas en relación con 1980, cuando las emisiones totales de los EE. UU. 26 millones de toneladas. Alejándose de la regulación ambiental convencional, la legislación no prescribía cómo las centrales eléctricas reducirían sus emisiones de SO 2 . En cambio, con una introducción gradual que comenzó en 1995 y culminó en 2000, el estatuto limitó las emisiones agregadas de SO 2 en las 3200 plantas de carbón del país y creó un mercado para que las empresas compraran y vendieran permisos emitidos por el gobierno para emitir SO 2 . Para 2007, las emisiones anuales habían disminuido por debajo del objetivo de nueve millones de toneladas del programa (una reducción del 43 % con respecto a los niveles de 1990), a pesar de que la generación de electricidad a partir de centrales eléctricas de carbón aumentó más del 26 % entre 1990 y 2007 (EPA 2012; EIA 2011).

En la teoría económica, un plan de tope y comercio puede ser rentable , lo que significa que se minimizan los costos agregados de reducción de la contaminación. Debido a que cada empresa (o instalación) tiene flexibilidad para elegir el curso de acción que le cueste menos para lograr el cumplimiento ambiental (en términos generales, ya sea reducir sus propias emisiones o comprar más derechos de emisión para cubrir sus emisiones), la inversión fluye hacia donde menos cuesta. costoso de abatir. El costo marginal de la reducción de la contaminación se iguala en todas las entidades reguladas y, en conjunto, el objetivo ambiental obligatorio se logra al costo más bajo.

Aunque los costos de cumplimiento del programa de lluvia ácida, tal como se implementó, pueden haber excedido los asociados con el ideal rentable, estaban significativamente por debajo de las estimaciones generadas por los analistas del gobierno y la industria en el debate que condujo a la CAAA. En 1989, antes de que el programa entrara en vigor, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) estimó el costo total de implementar el Programa de Lluvia Ácida en $6.1 mil millones. Ocho años después del inicio del programa, en 1998, el Instituto de Investigación de Energía Eléctrica (EPRI), una organización industrial, y Resources for the Future (RFF), un grupo de expertos independiente, calcularon que los costos totales de implementación estarían entre $ 1.1 mil millones y $ 1.7 mil millones ( NAPAP 2005).

Varios factores, algunos exógenos al programa, que no discutiremos aquí, explican la gran brecha entre las expectativas iniciales de costos programáticos para el sistema de comercio de derechos de emisión de SO 2 y las evaluaciones posteriores de los costos reales. Uno podría haber sido el fracaso de los primeros analistas en reconocer completamente la rentabilidad fundamental de tal enfoque basado en el mercado. Además, las primeras estimaciones seguramente no incorporaron adecuadamente el incentivo proporcionado por el precio fijado en las emisiones de SO 2 para la innovación tecnológica tanto en los lavadores como en la operación de la planta de energía, lo que redujo los costos durante el período (Burtraw 2000; Popp 2003; Lange y Bellas 2005). ).

En una aproximación cercana, las entidades reguladas en un sistema de tope y comercio enfrentarán los mismos incentivos para reducir las emisiones, independientemente de cómo se asignen inicialmente los permisos y, específicamente, cuántos permisos tiene una empresa dada al principio (Montgomery 1972) . Lo que importa con respecto a las decisiones de las empresas de comercializar o reducir son los costos marginales de reducción, y estos generalmente no se ven afectados por la asignación inicial de derechos de emisión. 1 De hecho, los miembros del Congreso lucharon intensamente para aumentar la parte de las asignaciones asignadas gratuitamente que se destinarían a los servicios públicos en sus distritos de origen, en parte como un medio para vender el Programa Lluvia Ácida a los electores. Al final, la distribución de derechos de emisión gratuitos a empresas individuales se basó en gran medida en las tasas históricas de emisiones ('exención'), pero permitió un considerable regateo político en el margen, otorgando algunos derechos de emisión más a una planta en particular en un lugar determinado. distrito – para ganar apoyo para la política general. La literatura sobre el sistema de comercio de derechos de emisión de SO 2 identifica la asignación gratuita de derechos de emisión a los 'perdedores' económicos en el programa de comercio de derechos de emisión de SO 2 (compañías eléctricas con alto contenido de azufre y carbón intensivo en el Medio Oeste) como un factor esencial en el programa. promulgación.

A diferencia de la mayoría de las leyes ambientales históricas anteriores, la CAAA de 1990 no fue precipitada por un 'momento de crisis' (el más memorable fue el incendio del río Cuyahoga, lo que llevó a la Ley de Agua Limpia), lo que puede haber dado a los políticos una mayor libertad para implementar una política flexible y empresarial, en lugar de recurrir a un enfoque tradicional más rígido. En opinión de muchos observadores, el Programa de Lluvia Ácida voló 'bajo el radar', en términos de la atención que recibió tanto del público como de los grupos defensores del medio ambiente, la mayoría de los cuales estaban más preocupados por los cambios en otras partes de la Ley, no relacionados con el programa de negociación de SO 2 (Chan et al. 2012).

El Programa de Lluvia Ácida, aunque no sin fallas, es visto como un éxito por casi todas las medidas. Ciertamente, demostró que los sistemas de tope y comercio de base amplia se pueden usar para lograr reducciones significativas de emisiones, que las empresas pueden navegar y los reguladores pueden hacer cumplir los requisitos de cumplimiento de dichos sistemas, y que dar al sector privado flexibilidad para buscar una gama de reducción Las opciones pueden proteger simultáneamente el medio ambiente, estimular la innovación y la difusión y reducir los costos agregados.

El reciente debate sobre el clima ha tenido lugar en un contexto político muy diferente al de la CAAA de 1990. Una profunda división ideológica domina el diálogo actual; los dos principales partidos políticos estaban mucho menos polarizados ideológicamente en 1990. Las grandes mayorías bipartidistas de 1990 parecen mucho menos probables hoy. La reciente hostilidad hacia el tope y el comercio en la legislación climática de EE. UU. puede reflejar el entorno político más amplio del debate sobre el clima más que los méritos (o deméritos) sustantivos de la regulación basada en el mercado. En otras palabras, la hostilidad del Congreso hacia el tope y el comercio de gases de efecto invernadero parece haber sido un daño colateral en un conjunto más amplio de batallas políticas e ideológicas.

Irónicamente, el modelo de tope y comercio parece especialmente adecuado para abordar el problema del cambio climático, ya que los gases de efecto invernadero emitidos se distribuyen uniformemente en la atmósfera mundial. Las reducciones de emisiones en cualquier lugar hacen contribuciones idénticas para ayudar a aliviar el problema, y ??no hay puntos críticos de concentración de contaminantes. La gran cantidad y variedad de fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero aumenta la dificultad práctica de desarrollar un enfoque integral y efectivo de mando y control, y magnifica los ahorros de costos que podrían lograrse reclutando al mercado para encontrar las opciones de reducción menos costosas.

Lo que está en juego para una política de GEI de base amplia (económica, política y ambiental) es mucho mayor que lo que era para la política de SO 2 en 1990. Si bien el debate sobre la política federal para abordar el cambio climático está actualmente en pausa, las lecciones de la SO 2 programa de comercio de derechos de emisión resultará útil y relevante para las futuras deliberaciones sobre la política de cambio climático cuando llegue el momento de una reflexión y acción serias.

Esta columna resume el resumen de políticas del Programa de Economía Ambiental de Harvard "El sistema de comercio de permisos de SO 2 y las enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990: Reflexiones sobre veinte años de innovación de políticas", publicado en forma revisada como Chan et al. (2012).

Burtraw, D (2000), Innovación en el marco del programa de permisos de emisión de dióxido de azufre negociable en el sector eléctrico de EE. UU., Documento de debate 00-38. Washington, DC: Recursos para el futuro.

Chan, G, R Stavins, R Stowe y R Sweeney (2012), “El sistema de comercio de derechos de emisión de SO2 y las enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990: Reflexiones sobre 20 años de innovación en políticas”, National Tax Journal , 65:419- 452.

EIA (2011), Informe Anual de Energía .

EPA (2012), Datos del Programa de Mercados Aéreos .

Hahn, RW y RN Stavins (2011), “El efecto de las asignaciones de asignaciones en el rendimiento del sistema de límites máximos y comercio”, Journal of Law and Economics , 54(4):S267-S294.

Lange, I y A Bellas (2005), “Cambio tecnológico para depuradores de dióxido de azufre bajo regulación basada en el mercado”, Land Economics , 81(4):546-556.

Montgomery, D (1972), “Mercados en licencias y programas eficientes de control de la contaminación”, Journal of Economic Theory , 5(3):395-418.

NAPAP (2005), Informe del Programa Nacional de Evaluación de Precipitaciones Ácidas al Congreso: Una Evaluación Integrada , Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Comité de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Popp, D (2003), “Innovaciones en el control de la contaminación y la Ley de Aire Limpio de 1990”, Journal of Policy Analysis and Management , 22(4):641-660.


1 Para obtener más información sobre la independencia del equilibrio del mercado en un sistema de tope y comercio de la asignación inicial de asignaciones negociables, consulte Hahn y Stavins (2011) y la publicación de blog de Robert Stavins basada en parte en ese documento.

¿Qué es un sistema de tope y comercio?

El comercio de emisiones, también conocido como 'cap and trade', es una forma rentable de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Para incentivar a las empresas a reducir sus emisiones, un gobierno establece un tope en el nivel máximo de emisiones y crea permisos, o concesiones, para cada unidad de emisiones permitidas por debajo del tope.

¿Cuál es un resultado importante del programa de negociación de SO2?

En general, el programa entregó reducciones de emisiones más rápidamente de lo esperado, ya que las empresas de servicios públicos, en particular las unidades de la Fase I, aprovecharon la libertad de depositar permisos para uso futuro. (Se esperaba que las unidades de la Fase I, en conjunto, tuvieran costos de reducción de emisiones más bajos que las unidades de la Fase II).

¿Fue exitoso el programa de lluvia ácida?

El Programa de Lluvia Ácida (ARP, por sus siglas en inglés) ha logrado reducciones significativas de las emisiones de dióxido de azufre (SO 2 ) y óxidos de nitrógeno (NO X ) de las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles, grandes beneficios ambientales y para la salud humana, y costos mucho más bajos de lo esperado.

¿Cuál es el propósito de las asignaciones de azufre y cómo funcionan?

Explicar el propósito de las asignaciones de azufre y cómo funcionan. Las asignaciones de azufre se otorgan anualmente a los emisores de azufre existentes en proporción a las cantidades de azufre que emitían antes de 1990 . Los emisores no pueden emitir más azufre que la cantidad para la que tienen permisos.

Video: sulfur cap and trade